府谷检察：浅谈公益诉讼保护古生物化石的探索和研究

（化石网报道）据陕西法制网：近年来，笔者所在的府谷县人民检察院（下称府谷县院）办理了两起盗掘古脊椎动物化石刑事案件，并就这两案分别提起了附带民事公益诉讼，同时向相关行政机关制发了行政公益诉讼诉前检察建议。这也是2018年公益诉讼工作全面开展以来府谷县院首次对仅有的两件盗掘古脊椎动物化石案件提起刑事附带民事公益诉讼。两案判决均支持了检察机关的附带民事公益诉讼请求，共收回被盗掘点的修复金3.3万元。在办理案件过程中，也引发了一系列的思考和探索。

古生物化石，指人类史前地质历史时期形成并赋存于地层中的生物遗体和活动遗迹，包括植物、无脊椎动物、脊椎动物等化石及其遗迹化石。古生物化石作为不可再生的自然遗产资源，对于研究地球生物的起源和进化，物种的灭绝与变异，气候与地理的变迁等都具有不可替代的价值，是此类研究的珍贵实物证据。府谷县近年来陆续发现种类繁多、数量惊人的古生物群化石，经过文物考古部门与科研单位进一步全面普查，在府谷县二十三个乡镇中，已发现十五个乡镇有丰富的古生物群化石蕴藏。据考证，老高川镇发现的三趾马动物群化石遗址是目前世界上最大的三趾马动物群化石发现地。据专家调查，府谷县境内存在上、中、下三个化石层，其中，上层有嵌齿象科、平齿三趾马、河南兽、布氏始柱鹿等四十多个属种，中下层有巨鬣狗、剑齿虎、三趾马、翁氏鼬鬣狗、拉氏中华板齿犀、萨摩兽等五目二十多个属种。这些古生物化石群距今在1200万――200万年不等。目前，府谷县已成立古生物化石博物馆，馆内有古长颈鹿化石、三趾马化石等古生物化石和标本展品。

古生物化石，被府谷县当地人称为“土龙骨”，在上世纪80年代初曾被当做药材看待，挖掘“土龙骨”并出售在当地由来已久。虽然在县文物保护部门与其他科学院的努力下，成立了古生物化石博物馆，但对本地区古生物化石的保护力度还远远不够，针对古生物化石的管理制度尚未有效建立，对古生物化石分布密集的区域未建立专门保护区，也因此让盗掘古生物化石的犯罪分子有机可乘。

《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条第二款规定，“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼”，这就限定了检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的领域。结合方中技等十二人盗掘古脊椎动物化石一案，笔者认为本案存在两大特征，符合提起刑事附带民事公益诉讼的条件。

首先，每个地区的古生物化石在形成过程中，由于一系列因素的影响，其分布范围、分布密度、埋藏深浅程度均不一致。本案被告人在盗掘过程中，一来没有经过精密的探测，无法确定盗掘的精准位置，二来没有专业的发掘技术和仪器，而是直接使用铁锹、电镐、电锤等简单工具在其认为可能存在古生物化石的地区打洞挖掘，这就导致他们的盗掘范围广，盗掘方式简单粗放，很容易造成当地的植被和地质环境遭受破坏，加剧当地的水土流失现象，事实已然造成了当地的生态环境破坏。其次，本案被告人盗掘的为古生物化石中的古脊椎动物化石，主要有奇蹄类犀科、偶蹄类牛科、食肉类猫科、三趾马等牙齿、肢骨、下颌骨等物，其时代为新近纪晚中新世（11百万年至5百万年间），具有一定的科研价值。这些古脊椎动物化石不仅对研究地球生物演变、地质演变乃至气候演变具有重大意义，也具有极高的美学欣赏价值和收藏价值，在一定意义上是一种重要的旅游资源，应当认定为广义的“资源”。

综合上述两点，笔者认为，本案被告在盗掘古生物化石过程中不仅破坏了当时的生态环境，还破坏了当地的古生物化石资源，致使国家和社会公共利益受到侵害，符合检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的范畴，可以对该案提起刑事附带民事公益诉讼。目前，这一观点也被法院判决确认。

首先，明确古生物化石保护属于行政检察公益诉讼的哪个领域。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第一款均规定，“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。”2020年3月份，陕西省第十三届人大常委会第十六次会议表决通过了《关于加强检察公益诉讼工作的决定》),将防灾减灾和应急救援、公共卫生安全、历史文化古迹和文物保护、危化品管理、个人信息安全、英烈纪念设施、野生动物保护等领域侵害国家利益和社会公共利益的案件纳入陕西检察机关公益诉讼案件范围。 上述规定对检察机关提出行政诉前检察建议的领域和范围做了限定和指引。通过之前的论述，笔者认为，古生物化石的保护应当纳入生态环境和资源保护领域，在该领域负有督管理职责的行政机关应当依法行使职权，避免国家和社会公共利益遭受侵害。

其次，明确古生物化石保护涉及的法律法规。笔者通过查阅资料，发现在《古生物化石保护条例》、《中华人民共和国文物保护法》、《古人类化石和古脊椎动物化石保护管理办法》以及《地质遗迹保护管理规定》中均有对古生物化石保护的规定。第一，《古生物化石保护条例》第一条规定，“为了加强对古生物化石的保护，促进古生物化石的科学研究和合理利用，制定本条例”。第二，《中华人民共和国文物保护法》第二条第三款规定，“具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石同文物一样受国家保护”。第三，《古人类化石和古脊椎动物化石保护管理办法》第一条规定，“为加强对古人类化石和古脊椎动物化石的保护和管理，根据《中华人民共和国文物保护法》制定本办法”。第四，《地质遗迹保护管理规定》第七条第二项规定，“下列地质遗迹应当予以保护：……二、对地质演化和生物进行具有重要科学文化价值的古人类与古脊椎动物、无脊椎动物、微体古生物、古植物等化石与产地以及重要古生物活动遗迹”。

最后，明确对古生物化石保护负有职责的行政主体。笔者在详细查阅了上述四部法律法规后，发现古生物化石总体上可以分为两类，一类是古猿、古人类化石以及与人类活动有关的第四纪古脊椎动物化石，一类是除此之外的其他具有科学价值的古生物化石。检察机关在履行行政公益诉讼时，应当根据不同类型的古生物化石来确定对应的行政主体。在方中技等人盗掘古脊椎动物化石一案中，其盗掘的古脊椎动物化石经中国科学院古脊椎动物与古人类研究所鉴定，不属于第四纪动物化石，与古人类无关，对该类古脊椎动物化石的发掘、收藏，应该依据《古生物化石保护条例》的有关规定进行。据此，府谷县院依据《古生物化石保护条例》的相关法律规定，分别向府谷县自然资源和规划局以及府谷县市场监督管理局发出诉前检察建议。

（一）如何准确适用法律，提出合理的诉讼请求。2018年以来，府谷县院仅办理过两起盗掘古脊椎动物化石刑事案件，检察公益诉讼工作能不能介入这类型案件，尤其是提起刑事附带民事公益诉讼，是困扰办案人员的一大难题。为此，办案人员向办理过盗掘古墓葬罪刑事附带民事公益诉讼案件的其他省份的检察机关、上级检察院沟以及本市其他办理过类似案件的检察机关进行请教，最终认定该类型案件可以提起刑事附带民事公益诉讼，但在诉讼请求的提出上，出现了分歧。办案人员认为，根据民事侵权责任的承担方式，方中技等被告应该承担赔礼道歉、恢复原状和赔偿损失的责任。但上级检察院在指导过程中，认为本案中的古脊椎动物化石无法鉴定价值，按照其销售数额计算损失赔偿金欠妥，且其销售数额为赃款，应当由人民法院通过判决形式来进行赃款追缴，最终确定了诉讼请求为赔礼道歉和承担古生物化石破坏点后期修理维护费用两项，也获得了人民法院的支持。

（二）就案办案，难以达到办案实效。目前府谷县院办理的两起盗掘古脊椎动物化石案件只发生在两个地点，但通过上述案件的办理，不难想到可能还有类似的情况存在。但在实际办案过程中，由于案多人少等综合因素，并未对府谷县境内古生物化石的分布情况进行详细摸排，也未对府谷县存在的类似情况进行走访调研，难以确定是否还有其他乡镇也存在古生物化石被盗掘的情况，导致监督效果有所打折。

结语：检察机关作为公益守护者，在开展公益诉讼监督工作过程中，要聚焦生态环境和资源保护，践行绿色发展理念，主动作为，敢于担当，切实发挥法律监督职责。特别是针对府谷县古生物化石资源储量丰富但保护不足的现状，通过刑事打击+附带民事公益诉讼+督促行政机关依法行政同步进行，联合司法、行政单位对全县古生物化石保护形成统一认识，在古生物化石保护领域推动形成检察机关与其他司法、行政机关共同发力、共同推进、共同落实的新格局，营造保护古生物化石的良好氛围，使古生物化石的保护走上有法可依、精细化管理的良性轨道，实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

作者：王娇 白彩琴

编辑：王晨伟

责编：郑黎波

主编：姚启明